Bijlage bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregel Handhavingsstrategie Inspectie Leefomgeving en Transport
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
1. Inleiding
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
1.1. Achtergrond en aanleiding
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Op 11 april 2013 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening,
toezicht en handhaving (VTH) voor de Wabo bestuurlijk vastgesteld. Het nieuwe stelsel beoogt een robuuste professioneel werkende
uitvoeringsstructuur, waarin de Omgevingsdiensten een centrale rol vervullen, die:
-
• knelpunten oplost, zoals die onder andere zijn vastgesteld door de Commissie Herziening
Handhavingstelsel VROM-regelgeving;
-
• bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving (een schoner
milieu, natuur en water, veiliger leefomgeving, betere naleving);
-
• leidt tot vermindering van de door het bedrijfsleven ervaren regel- en toezichtsdruk
en tot een gelijk speelveld voor bedrijven.
-
• een heldere rolverdeling regelt en ook eenvoudige en effectieve afstemming tussen
het bestuurs- en strafrecht.
Het nieuwe VTH-stelsel is in 2013 en wordt gedurende 2014 verder ontwikkeld en geïmplementeerd
op drie essentiële onderdelen:
-
1. generieke condities waaronder het stelsel kan functioneren en waaronder een (verdere)
verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving kan plaatsvinden.
Hierbij valt te denken aan een infrastructuur voor kennis- en informatie- uitwisseling
en training en opleiding van handhavers;
-
2. onderling afgestemd en effectief handelen van alle instanties die een rol hebben in
de handhaving van het omgevingsrecht, waaronder het maken van afspraken over de afstemming
van landelijke en regionale prioriteiten en het zo effectief mogelijk bestuurs- en/of
strafrechtelijk aanpakken ervan;
-
3. monitoring, verantwoording en zo nodig bijsturing van het (gezamenlijke) overheidsoptreden
in het nieuwe stelsel.
De onderhavige landelijke handhavingstrategie is primair uitgewerkt voor onderdeel
2, in de vorm van een instrument voor alle overheden om eenduidig te interveniëren
naar aanleiding van tijdens het toezicht gedane bevindingen.
De landelijke handhavingstrategie heeft ook raakvlakken met de onderdelen 1 en 3.
Met onderdeel 1 vanwege het uitwisselen van ervaringen met (het toepassen van) de
landelijke handhavingstrategie, teneinde de (uitvoering van de) strategie stap voor
stap te verbeteren. Met onderdeel 3 vanwege de monitoring en verantwoording van de
toepassing van de landelijke handhavingstrategie en de op termijn voorziene evaluatie
van het VTH-stelsel en de landelijke handhavingstrategie.
Voor het opstellen van de landelijke handhavingstrategie is gebruik gemaakt van bestaande
strategieën. Met de toepassing van de landelijke handhavingstrategie komen de bestaande
handhavingstrategieën, die daarin goeddeels zijn geïncorporeerd, te vervallen.
1.2. Beoogde brede werking, doel en positionering
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Beoogde brede werking
De landelijke handhavingstrategie is ontwikkeld vanuit het milieurecht, met oog voor
het bredere omgevingsrecht, en heeft in eerste instantie betrekking op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten. Toepassing van de landelijke handhavingstrategie leidt tot afgestemd en effectief
bestuurs- en/of strafrechtelijk handelen. Daarom is de landelijke handhavingstrategie
breder toepasbaar dan alleen op het omgevingsrecht.
Doel
De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van de wetgeving. Voor wat het
omgevingsrecht betreft ligt de basis van deze verantwoordelijkheid voor het bestuur
in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
de zogenoemde beginselplicht tot handhaven. Voor het OM ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van
het strafrecht. Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid,
hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving.
Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke handhavingstrategie,
voortbouwend op de hiervoor geschetste verantwoordelijkheden van bestuur en OM: uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere
bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op
vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag
/ de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM. Hiertoe bevat de landelijke handhavingstrategie een duidelijke visie op handhaven
(hoofdstuk 2) en een uitgeschreven en geïnstrumenteerde aanpak (hoofdstuk 3).
Positionering
Handhavinginstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een nalevingstrategie hebben, bevattende een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie.
De landelijke handhavingstrategie ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe
instanties reageren op tijdens het toezicht gedane bevindingen. In figuur 1 is de
positionering van de landelijke handhavingstrategie weergegeven.
De term ‘handhavingstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is dan het opleggen
van sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat interveniëren ook tijdens toezicht
kan plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de landelijke
handhavingstrategie in figuur 1 de toezichtstrategie aan. De landelijke handhavingstrategie
gaat niet over het toezicht als zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden,
en dergelijke).
De landelijke handhavingstrategie raakt in figuur 1 ook de gedoogstrategie aan. Dit
betekent dat de landelijke handhavingstrategie erkent dat er omstandigheden kunnen
zijn om van (bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dit laat eventuele strafvervolging
door het OM overigens onverlet.
Figuur 1 toont tot slot dat er specifieke strategieën, die sporen met de landelijke
handhaving- strategie, onder de landelijke handhavingstrategie kunnen hangen voor
gebieden (bijvoorbeeld Natura 2000), groepen van normadressaten (BRZO bedrijven) of
speciale thema’s. Indien een met de landelijke handhavingstrategie sporende specifieke
strategie voorhanden en bestuurlijk vastgesteld is, wordt deze specifieke strategie
gevolgd. Reeds onderkend is dat het voor bepaalde domeinen, zoals ‘water’, ‘erfgoed’
en ‘bouwen en wonen’, noodzakelijk kan zijn om spoedig een specifieke, met de landelijke
handhaving- strategie sporende, handhavingstrategie te ontwikkelen.
Figuur 1: Positionering landelijke handhavingstrategie
1.3. Werking, implementatie en monitoring en evaluatie
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Voor de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten is de landelijke handhavingstrategie voor gebruik in het VTH-stelsel opgeleverd aan
het Bestuurlijk omgevingsberaad.
Het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van de
VTH kwaliteitscriteria voor Wabo bevoegde overheden. Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in twee opzichten, te weten:
Lokale/regionale bestuurlijke afwegingsruimte zit gezien het voorgaande in keuzes
over toezichtprioriteiten en de manier van toezicht houden, maar niet in het toepassen
van de landelijke handhavingstrategie. De landelijke handhavingstrategie is een landelijk
geldend afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te
komen. Dit onderstreept dat de landelijke handhavingstrategie vooral een instrument
is voor uitvoerders.
Als stelselverantwoordelijke VTH voor de Wabo, draagt de minister van IenM voor wat betreft het omgevingsrecht zorg voor het monitoren
en evalueren van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en het zo nodig
voorstellen van maatregelen naar aanleiding hiervan. Alle partijen die met de landelijke
handhavingstrategie werken kunnen voorstellen voor maatregelen doen. Besluitvorming
over voorgestelde maatregelen vindt voor wat betreft het omgevingsrecht plaats in
het Bestuurlijk omgevingsberaad.
2. Visie landelijke handhavingstrategie
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Als richtinggevende visie zijn de volgende vijf uitgangspunten van het nieuwe VTH-stelsel
voor de Wabo voor de handhaving geoperationaliseerd.
2.1. Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Handhavinginstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis
van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingstrategie. Het belang
van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties is groot. Provincies
en gemeenten dragen hier als bevoegd gezag voor de Wabo aan bij, door voor de aan hun Omgevingsdiensten opgedragen taken een duidelijk en
ruim mandaat te verstrekken, op grond waarvan de directeur bevoegd is tot het toepassen
van bestuursrechtelijke interventies, waaronder sancties.
2.2. Professionaliteit en vakmanschap - training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Handhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de normadressaat en de
feiten en omstandigheden van de situatie. Handhavers bepalen vervolgens welke interventie
in het specifieke geval passend is. Dit vereist professionaliteit en vakmanschap.
Handhaving- instanties brengen en houden daarom de voor handhaven vereiste kennis en kunde op peil en ondersteunen binnen hun organisaties een cultuur waarin
(elkaar aanspreken op) kennis en informatie uitwisselen, samenwerken en handhavers
die zich blijven ontwikkelen vanzelfsprekend zijn.
Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen handhavinginstanties is van groot
belang. De landelijke handhavingstrategie op papier is immers het begin, maar waar
het vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op soortgelijke
wijze blijven toepassen en daarover met elkaar in contact blijven en leerervaringen
en beste praktijken uitwisselen. Anders zullen praktijken ongewild toch weer uit elkaar
gaan lopen.
Landelijk overleg over de implementatie en uitvoering van de landelijke handhavingstrategie
gebeurt tijdens de implementatieperiode voor wat het omgevingrecht betreft in het
Implementatieberaad. Regionaal overleg ter zake vindt plaats in (de voorportalen van)
het door de provincie geïnitieerde Bestuurlijk Handhavingsoverleg (BHO) van de bevoegde
overheden en het Functioneel Parket van het OM.
2.3. Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Handhavinginstanties hebben een beginselplicht tot handhaven. Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover normadressaten uit het oogpunt van
een gelijk speelveld, als tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers
zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig,
schoon en gezond blijft.
In het VTH-stelsel is de primaire verantwoordingsrelatie die van het bevoegd gezag
aan het eigen democratisch controlerend orgaan (bijvoorbeeld Gemeenteraad en provinciale
staten in het geval van gemeenten respectievelijk provincies). De toepassing van de
landelijke handhavingstrategie is onderdeel van deze verantwoordingsrelatie.
2.4. Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komen
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Met de landelijke handhavingstrategie wordt ingezet op een passende interventie bij
iedere bevinding. Handhavers hanteren de landelijke handhavingstrategie bij iedere
bevinding en maken daarbij gebruik van de in de strategie opgenomen instrumenten.
Omwille van rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren en eenduidig optreden,
dat wil zeggen: het in vergelijkbare zaken maken van vergelijkbare keuzes en het op
vergelijkbare wijze kiezen en toepassen van interventies, landsbreed.
Een passende interventie wil zeggen dat de interventie, gegeven de verzamelde feiten
en de beoordeling van de aard en/of omstandigheden van de bevinding en de normadressaat,
zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie voor
de bevinding, naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft daar waar dit passend
is of noodzakelijk om de normadressaat tot naleven te bewegen, dan wel de norm te
bevestigen.
Dit betekent dat twee keuzen noodzakelijk zijn:
-
1. Hoe wordt er opgetreden: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk,
of alleen strafrechtelijk?
-
2. Welke interventie(s) wordt (worden) ingezet?
Ad. 1
Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van deze landelijke handhavingstrategie.
Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat
wil zeggen op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld
beleid wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen
van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel.
Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging, ofwel
tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde
zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform
de landelijke handhavingstrategie noodzakelijk.
Ad. 2
De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats aan de
hand van de in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingstrategie opgenomen interventieladder
en interventiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie voor de bevinding
de eerste prioriteit is.
2.5. Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk
optreden
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Toezicht houden gebeurt op basis van door bevoegde overheden bestuurlijk vastgestelde
handhavingprogramma’s, inclusief financiering en menskracht, die zijn afgestemd met
alle bij het omgevingsrecht betrokken instanties. Afgestemde handhavingprogramma’s
en de landelijke handhavingstrategie borgen in combinatie dat de overheden planmatig
gezamen- lijk optreden, bij het toezicht en bij bevindingen die tijdens dat toezicht
zijn gedaan .
Informatie is voor goede risicoanalyses en daarop gebaseerde handhavingprogramma’s
onontbeerlijk.
3. Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de in hoofdstuk 2 opgenomen
visie. Startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding.
3.1. Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Figuur 2: De interventiematrix
De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de in figuur 2 opgenomen interventiematrix
hij de bevinding positioneert door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water,
veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de
normadressaat.
Ad. 1
De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:
-
1. vrijwel nihil; of
-
2. beperkt; of
-
3. van belang – er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke
onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken
of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of
-
4. aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar – onder andere het geval als de overtreding
maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige
waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg
heeft.
Ad. 2
De handhaver typeert de normadressaat als:
-
A. goedwillend, proactief en geneigd om de regels te volgen, de bevinding is het gevolg
van onbedoeld handelen; of
-
B. onverschillig/reactief, neemt het niet zo nauw met het algemeen belang, heeft een
onverschillige houding, de bevinding en de gevolgen van zijn handelen laten hem koud;
of
-
C. is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controlerenden,
er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden
op de koop toe genomen, bewust risico nemend; of
-
D. bewust en structureel de regels overtredend en/of crimineel of deel uitmakend van
een criminele organisatie, houdt zich bezig met fraude, oplichting of witwassen.
Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding
op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavinghistorie mee in beschouwing.
Als de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering
B (onverschillig/reactief) het vertrekpunt.
De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten.
Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding
één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende
argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts en vervolgens
één segment naar boven. Als er meer verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert
dit toch maar één verplaatsing op.
Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de
hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen. Dit laat het toepassen
van de landelijke handhavingstrategie en de interventiematrix onverlet, omdat er maatregelen
nodig kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de gevolgen te beperken of weg
te nemen. Bij het toepassen van de interventiematrix is de mogelijkheid van legalisatie
een verzachtende omstandigheid.
Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van handhaven af te zien
op basis van een vastgestelde gedoogstrategie. Onder gedogen wordt verstaan het expliciete
besluit van een bestuursorgaan om tegen een bepaalde overtreding niet handhavend op
te treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’ bevat het landelijke kader voor gedogen: een gedoogsituatie is van tijdelijke aard
doordat het handelen binnen afziebare tijd ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk
een vergunning zal worden verleend. Ingeval tot gedogen wordt besloten dient het landelijke
kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat eventuele strafvervolging
door het OM overigens onverlet.
3.2. Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij
de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende
aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te
handhaven. Vooral voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de interventiematrix
zijn gepositioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende aspecten reden zijn
om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende
aspecten worden afgewogen:
-
1.
Verkregen financieel voordeel (winst of besparing). De normadressaat heeft door zijn handelen financieel voordeel behaald of financieel
voordeel halen was het doel.
-
2.
Status verdachte / voorbeeldfunctie. De normadressaat is: een regionaal of landelijk maatschappelijk aansprekende of bekende
(rechts)persoon, een overheid, een toonaangevend brancheonderdeel, een certificerende
instelling, een persoon die een openbaar ambt bekleedt, de eigen organisatie.
-
3.
Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect. Een bestuurlijke boete kan waarschijnlijk niet geïnd worden of is waarschijnlijk
door de normadressaat als (bedrijfs)kosten ingecalculeerd.
-
4.
Combinatie met andere relevante delicten. Andere handelingen zijn gepleegd ter verhulling van de feiten, zoals valsheid in
geschrift, corruptie of witwassen.
-
5.
Medewerking van deskundige derden. De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals
vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringinstanties en brancheorganisaties.
De handhaver moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft
dat de deskundige derde op de hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde
bevinding(en).
-
6.
Normbevestiging. Bij dit aspect geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de aandacht
brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het bredere publiek.
Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van normhandhaving of normbevestiging
met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt
de openbaarheid van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door middel
van een onderzoek ter terechtzitting of de publicatie van een persbericht bij een
transactie of strafbeschikking, verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare
feiten krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste effect.
-
7.
Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het
oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld
als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht brengt dat er meer aan de
hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de waarheid
aan het licht te brengen.
3.3. Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie
en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd
is
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht
geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix
(stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een
weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het
strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers
zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd.
Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is altijd noodzakelijk
als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten
(A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix.
Overleg kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft gepositioneerd
in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij
er op grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten.
In situaties waarin een handhavinginstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM
niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.
Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of
strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke
handhavinginstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel.
Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd,
in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de vooraf
gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavinginstantie,
politie en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc
overleg als snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de betreffende bevinding
wordt opgepakt: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alleen
strafrechtelijk. Het laatste veelal startend met een opsporingsonderzoek onder leiding
van de Officier van Justitie.
Tenslotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM standaard als
toezicht- houders de volgende ernstige bevindingen doen:
-
• Situaties waarin bewust het toezicht onmogelijk wordt gemaakt, zoals het weigeren
van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en poging
tot omkoping.
-
• Situaties waarin de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar
worden gebracht, door onder andere: sabotage, vernieling of het bewust verstrekken
van verkeerde informatie.
3.4. Stap 4 – Optreden met de interventiematrix
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
De landelijke handhavingstrategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten
met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere
interventies als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix van
figuur 3 daarbij als volgt:
-
1. De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van deze interventiematrix
waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 3.1) heeft gepositioneerd.
-
2. De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment
opgenomen interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van)
interventie(s) in de betreffende situatie passender is.
De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden naar boven op in
zwaarte. In bijlage 2 staan alle interventies eveneens van licht naar zwaar toegelicht.
Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten
die in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavinginstantie en OM. Als in overleg is besloten
dat het OM niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 3 aangegeven op herstel
en/of op bestraffing gerichte bestuursrechtelijke interventies om te overwegen, en
ook de BSBm als strafrechtelijke interventie.
Figuur 3: De interventiematrix voor het bepalen van de eerste interventie(s) – zie
ook bijlage 2
De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is
van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft,
pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie
van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:
-
• Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen
of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen
en/of herhaling ervan te voorkomen.
-
• In alle andere gevallen – waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen
vereist zijn – geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij rekening
houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn.
Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft betrekking op gedane bevinding(en)
die op grond van de interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen handhavinginstanties
aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf als zodanig aanpassen,
in de zin van bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie, het initiëren
van de herijking van de vergunningensituatie, et cetera.
3.5. Stap 5 – Vastlegging
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd
volgens de binnen de handhavinginstantie geldende administratieprocedures en – systemen,
zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiverings- beginsel,
het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van
bevoegdheid.
Bijlage 2 – Toelichting interventies van licht naar zwaar
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Bestuursrecht herstellend
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Aanspreken/informeren
Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding
van een inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat naleeft of in staat is
na te leven.
Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie
of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij
goedwillende normadressaten die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de
niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen.
Waarschuwen – brief met hersteltermijn
Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief
ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten
worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat
de handhavinginstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB,
LOD), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen
niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.
Bestuurlijk gesprek
Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een aanvullende
escalerende interventie op waarschuwen.
Verscherpt toezicht
Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie
meer of intensiever toezicht houden op de normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal
hier vaak aan vooraf gaan.
Verscherpt toezicht moet worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het
verscherpt toezicht weer zal worden opgeheven.
Last onder dwangsom – LOD
Een last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken
van overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding. De normadressaat
krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de overtreding
te beëindigen door iets te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een
dwangsom wanneer de last niet tijdig wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet
voldoende hoog zijn om de overtreding te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen
worden opgelegd als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen.
In het algemeen worden de volgende stappen doorlopen:
-
1.
Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last onder dwangsom op
te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te maken. →
Indien niet tijdig hersteld:
-
2.
Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder dwangsom met een hersteltermijn.
→ Indien niet tijdig hersteld:
-
3.
Verbeuren en innen dwangsom.
Last onder bestuursdwang – LOB
Een last onder bestuursdwang is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan
maken van een overtreding waarbij de handhavinginstantie, wanneer de last niet of
niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten van de overtreder, een overtreding beëindigt
door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een last onder bestuursdwang kan alleen
worden toegepast als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als
voor de last onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties,
van deze stappen worden afgeweken:
-
1.
Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last onder bestuursdwang op te leggen
met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te maken. → Indien niet
tijdig hersteld:
-
2.
Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder bestuursdwang met een hersteltermijn. → Indien niet
tijdig hersteld:
-
3.
Uitvoeren bestuursdwang.
In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder bestuursdwang
de meest geschikte bestuursrechtelijke interventie. De handhavinginstantie kan verzoeken
om onmiddellijke beëindiging van de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet
bereid is aan dit verzoek te voldoen, kan de handhavinginstantie zelf en in spoedeisende
gevallen zonder voorafgaande last feitelijk optreden. Wel moet de handhavinginstantie
zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele sanctiebeschikking uitvaardigen.
Tijdelijk stilleggen
Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten of voertuigen als gevolg van de overtreding
tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van naleving sprake
is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid en/of politiek te informeren.
Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.
Bestuursrecht bestraffend
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Bestuurlijke boete
Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe
bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd.
Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten,
waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van
een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden
opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver,
maar de kennisgeving, beschikking en inning gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB).
De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving.
Een belangrijk verschil met de BSBm is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan
dienen te worden aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSBm in verzet kan
komen bij het OM.
Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning
Als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing),
dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie
zijn. Deze interventie is met name passend als de normadressaat niet in actie komt
naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom.
Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande
interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.
Exploitatieverbod, sluiting
Voor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis van
de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit
zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het
informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.
Strafrecht
[Regeling vervallen per 01-01-2024]
Bestuurlijke strafbeschikking milieu – BSBm
De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavinginstanties zonder tussenkomst
van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke
Strafbeschikking Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combibon uitgeschreven (geldboete)
die ter afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB).
De BSBm kan los van (óf óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…)
op herstel gerichte interventies worden ingezet.
De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag
geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingbevoegdheid milieu- en keurfeiten’ geeft in
paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden
uitgevaardigd is in veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk.
Proces-verbaal (PV)
BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken. Dit
optreden valt onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke handhavingstrategie
is geregeld. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden
tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van
wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de
onderneming en verbeurdverklaring.